Неверное проведение оценки заявок и подведение итогов закупки

Коллективный участник закупки обратился в УФАС о неправомерном подведении подсчета баллов комиссией заказчика при определении победителя закупки.

УФАС признала жалобу участника обоснованной, а действия Заказчика неправомерными, поскольку установленное в документации условие о порядке оценки и сопоставления заявок с избирательной оценкой наибольшего из квалификационных показателей членов коллективного участника нарушает п. 2 ч. 1 ст. 3, ч. 9 ст. 3.2, п. 14 ч. 10 ст. 4 Закона о закупках, выразившееся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенное при организации и проведении процедуры Закупки.

Заказчик безуспешно пытался обжаловать решение УФАС в суде.

Позиции судов всех инстанций поддержали УФАС и признали действия заказчика неправомерными, отметив следующее. Границы антимонопольного контроля торгов оканчиваются при достижении баланса частных и публичных интересов, на необходимость соблюдения которого указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29.03.2011 № 2-П, а также стабильности публичных правоотношений.

Таким образом, положения Документации об избирательной оценке наибольшего из квалификационных показателей членов коллективного участника нарушает такой баланс, поскольку, условие в Документации об избирательной оценке наибольшего из квалификационных показателей членов коллективного участника ограничивает возможность победы в закупке и дискриминирует права коллективных участников в закупке, поскольку, исходя из весомости критерия, объединение нескольких участников закупки не дает преимущественных условий по отношению к индивидуальному участнику.

Участник закупки обратился в УФАС с жалобой на действия оператора электронной площадки, допустившего его до участия в закупке, не проверив документы и сведения, представленных в составе заявки на соответствие требованиям законодательства о контрактной системе.

УФАС не поддержала жалобу участника и признала ее необоснованной. Так как в соответствии с Правилами взаимодействия, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.09.2019 №1202, Оператор электронной площадки рассматривает информацию и документы участников закупки на предмет наличия информации и документов, предусмотренных Правилами взаимодействия, а не осуществляет оценку указанных информации и документов участников на предмет соответствия участника закупки требованиям закупочной документации и Закона о контрактной системе. Оператор электронной площадки рассматривает информацию и документы, предусмотренные пунктами 2 и 3 Правил взаимодействия, на предмет наличия информации и документов,  наличия информации об участнике закупки, соответствие информации и документов, сформированных и предусмотренных приложением к дополнительным требованиям.

При этом, согласно пункту 1 части 5 статьи 48 Закона о контрактной системе члены комиссии Заказчика по осуществлению закупок рассматривают заявки на участие в закупке, а также информацию и документы, направленные оператором электронной площадки и принимают решение о признании заявки на участие в закупке соответствующей извещению об осуществлении закупки или об отклонении заявки на участие в закупке. Довод заявителя жалобы не являлся правомерным относительно необходимой проверки Оператором электронной площадки документов и сведений, указанных в заявке участником закупки.

Таким образом, комиссия УФАС не нашла в действиях Оператора электронной площадки признаков нарушения требований закупочной документации и Закона о контрактной системе.

Судами трех инстанций отказано в удовлетворении требований Победителю аукциона (заявитель) о признании недействительными решения и предписания УФАС, вынесенных в рамках электронного аукциона на оказание услуг по осуществлению строительного контроля за выполнением работ по строительству объекта капитального строительства.

Судами установлено, что Заказчиком заявка Победителя аукциона признана соответствующей требованиям аукционной документации.

В УФАС поступила жалоба Общества на действия Заказчика, содержащая сведения о том, что при осуществлении закупки Заказчик установил единые требования к участникам закупки, одним из которых является членство участника закупки в саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее – СРО). По мнению подателя жалобы, исходя из стоимости строительно-монтажных работ на объекте капитального строительства, в отношении которых осуществляется строительный контроль, и в соответствии с требованиями ГрК РФ (ч.12 и 13 ст. 55.16) Участник аукциона должен иметь третий уровень ответственности члена СРО. Заявка Победителя аукциона, содержат сведения о первом уровне ответственности члена СРО и не подтверждает соответствие участника аукциона установленным требованиям, подлежит отклонению Заказчиком.

Решением УФАС жалоба признана обоснованной, а действия Заказчика нарушающими Закона № 44-ФЗ (ст.69), выдано предписание об устранении нарушений, которые Победитель аукциона обжаловал в судебном порядке.

Судами указано, что строительный контроль является функцией технического заказчика и может выполняться только членом СРО (ст.ст. 1, 53 ГрК РФ).

СРО должна иметь компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств. Совокупный размер обязательств участника закупки по договорам, которые заключены с использованием конкурентных способов, не должен превышать предельный размер обязательств, исходя из которого таким участником внесен взнос в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств.

Вторая часть заявки на участие в аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника аукциона-копию действующей выписки из реестра членов СРО.

Установлены минимальные размеры взносов в компенсационный фонд возмещения вреда и компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств на одного члена СРО в зависимости от уровня ответственности члена СРО. При этом уровень ответственности члена СРО определяется исходя из стоимости строительства объекта капитального строительства по договору строительного подряда и предельного размера обязательства по такому договору (от первого до пятого уровня ответственности члена саморегулируемой организации) (ст. 5516 ГрК РФ)

Следовательно, уровень ответственности участника закупки - члена саморегулируемой организации должен соответствовать объекту капитального строительства.

Суды установили, что стоимость строительно-монтажных работ на объекте капитального строительства, в отношении которых осуществляется строительный контроль, составляет 645 096 354 рубля, в связи с чем участник закупки должен иметь не ниже третьего уровня ответственности члена СРО.

Вторая часть заявки Победителя аукциона содержат выписку из реестра членов СРО с первым уровнем ответственности.

Таким образом, суды пришли к выводу о несоответствии заявки Победителя аукциона установленным требованиям и правомерности принятого УФАС решения и выданного предписания.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 07.02.2023 № Ф09-9888/22 по делу № А60-57120/2021.

Судами апелляционной и кассационной инстанций удовлетворены требования Участника закупки (заявитель) о признании незаконными открытого конкурса, проведенного в электронной форме на право заключения контракта на ремонт участков автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения и государственного контракта.

Судами установлено, что Заказчик определил Победителя закупки, набравшего большее количество баллов, с которым заключил контракт. Участник закупки, полагая, что конкурс проведен с нарушением законодательства, обратился с заявлением в арбитражный суд.

Судами установлено, что при проведении конкурса был нарушен порядок подсчета баллов, подлежащих присвоению заявкам Участника закупки и Победителю закупки, что, существенно повлияло на результат конкурса и привело к неверному определению победителя торгов.

Так, в конкурсной документации указаны показатели по критерию «Квалификация участников закупки», в частности общее количество исполненных контрактов (договоров), общая стоимость исполненных контрактов (договоров), величины значимости показателя, коэффициент значимости показателя и предусмотрен перечень документов, подтверждающих квалификацию участника конкурса.

В отношении данного показателя присваивается 0 баллов в случае отсутствия в составе заявки документов, подтверждающих опыт по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема.

Заявитель в подтверждение квалификации представил документы о работах, выполненных по контракту. Поскольку к заявке не была приложена справка о стоимости выполненных работ по форме КС-3 по контракту, в рамках исполнения контракта заявителю выставлена неустойка в размере 50 000 000 рублей (сведения сайта закупок), конкурсная комиссия Заказчика по критерию «Квалификация участника конкурса» присвоила заявителю 0 баллов.

Однако, суд апелляционной инстанции установил, что к заявке заявитель приложил документы, в том числе, акт комиссии о приемке законченного строительством объекта, подписанный сторонами, соответствующий требованиям законодательства о бухгалтерском учете, содержащий сведения о стоимости выполненных работ по контракту, а также вступившие в законную силу судебные решения, которыми Заказчику отказано в удовлетворении иска о взыскании неустойки по контракту.

Таким образом, суды пришли к выводу о том, что представленные заявителем в составе заявки документы подтверждают наличие опыта выполнения работ заявителем, контракт является исполненным в полном объеме и надлежащим образом, оснований для присвоения заявителю 0 баллов по указанным показателям у Заказчика не имелось. Также суды отметили, что стоимость выполненных работ может быть подтверждена как актами формы КС-3, так и другими документами, составленными в соответствии с требованиями законодательства о бухгалтерском учете и содержащими информацию о стоимости работ. Формальный подход к оценке конкурсной документации и уклонение от оценки всех представленных документов не соответствует принципам законодательства о закупках.

Судами апелляционной и кассационной инстанций отменено решение суда первой инстанции и отказано в удовлетворении требований Заказчику (заявитель) о признании недействительным в части решения УФАС, вынесенного по результатам проверки в рамках проведения электронного аукциона на выполнение работ по подготовке проектной документации и выполнению инженерных изысканий, выполнения работ по строительству объекта.

Судами установлено, что при проведении торгов Участником закупки была подана жалоба в УФАС о нарушениях в действиях Заказчика при составлении конкурсной документации, а именно: неправомерно установлено требование о соответствии цены представляемых контрактов в размере 100% НМЦК для целей учета в конкурсных критериях, а также об учете контрактов исключительно в пределах 3-х летнего срока до даты окончания срока подачи заявок.

Решением УФАС Заказчик признан нарушившим Закон № 44-ФЗ (ч. 8 ст. 32), выдано предписание об устранении нарушений - аннулировать составленные протоколы, внести изменений в конкурсную документацию с учетом замечаний, продолжить осуществление закупки в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, которое Заказчик обжаловал в судебном порядке.

Судами отмечено, что Заказчик в качестве нестоимостных критериев оценки заявок в документации аукциона предусмотрел:

- общая стоимость исполненных контрактов (договоров) - коэффициент значимости 0,90;

- общее количество исполненных контрактов (договоров) - коэффициент значимости 0,10.

При этом документация предусматривает представление Участником закупки копий исполненных контрактов и (или) договоров за последние три года предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе, стоимость каждого из которых должна составлять не менее начальной (максимальной) цены контракта.

При анализе условий порядка оценки по нестоимостным критериям - опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема суды пришли к выводу о том, что потенциальный Участник закупки, обладающий более 3-мя исполненными контрактами на сопоставимую сумму, но менее чем 113 346 300 руб. получит 0 баллов по указанным критериям.

Также не будут оценены контракты участников закупки, исполнившие сопоставимые работы на сумму 113 346 300 руб. и выше, но в срок более чем 3 года, а также контракты, подпадающие под критерии опыта, но не исполненные в установленный срок по причинам, не зависящим от подрядчика (обстоятельства непреодолимой силы, вина Заказчика).

Таким образом, суды согласились с решением УФАС,  пришли к выводу о том, что сформулированные в закупочной документации условия не позволяют объективно оценить заявки Участников закупки на предмет определения Победителя, а потому не отвечают целям проведения закупки, а установленный Заказчиком порядок оценки не отвечает принципу создания равных условий для обеспечения конкуренции, в связи с чем его действия нарушают Закон № 44-ФЗ.

 В следующей ситуации Заказчик (заявитель) обратился с заявлением в арбитражный суд о признании недействительными решения и предписания УФАС, которыми Заказчик признан нарушившим Закон № 44-ФЗ (ст. ст. 8, 32, 54.3) в связи с необоснованным включением в документацию к конкурсу на выполнение подрядных работ показателя, противоречащего законодательству.

Судами апелляционной и кассационной инстанций в удовлетворении требований Заказчику отказано, поскольку, как установлено судами Заказчиком в конкурсной документации по нестоимостному критерию был установлен показатель «Общая стоимость исполненных контрактов (договоров)», Заказчиком определено: «Оцениваются исполненные контракты (договоры) на выполнение работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, относящихся к виду объекта капитального строительства, выполнение работ по строительству которого является объектом закупки. При оценке предложения Участника закупки учитывается общая стоимость выполненных работ в качестве генерального подрядчика за последние 5 лет до даты подачи заявки на участие в конкурсе по контрактам (договорам), каждый из которых заключен на сумму не менее 400 000 000,00 рублей, на право заключить которой проводится закупка..».

Суды пришли к выводу обоснованности решения и предписания УФАС, установление Заказчиком в конкурсной документации нижнего предела стоимости контрактов нарушает постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1085 (п. 27(3) Правил), которым установлен исчерпывающий перечень видов контрактов (договоров), устанавливаемый и учитываемый при оценке заявок и не содержит требований относительно установления в конкурсной документации нижних пределов стоимости таких контрактов.

Судами трех инстанций частично удовлетворены требования прокурора о признании недействительным в силу ничтожности муниципального контракта, заключенного по результатам проведения электронного аукциона на выполнение работ по реконструкции школы.

Судами установлено, что аукционной документацией к участникам закупки были предъявлены дополнительные требования: наличие за последние 5 лет опыта исполнения (с учетом правопреемства) одного контракта (договора) на выполнение работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта), до даты подачи заявки на участие в закупке.

Заказчик признал соответствующей поданную заявку единственного Участника закупки, и заключил с Подрядчиком муниципальный контракт.

Вместе с тем, судами выявлено несоответствие Участника закупки указанным требованиям (наличие необходимого опыта не подтверждено), в связи с чем Заказчиком Участник закупки признан Победителем закупки в отсутствие к тому правовых оснований и пришли к выводу о заключении контракта между Сторонами в нарушение положений Закона № 44-ФЗ.

Кассационным судом отменены решения нижестоящих судов и отказано Заказчику (заявитель) в удовлетворении требований о признании недействительным решения и предписания УФАС, вынесенных по результатам рассмотрения жалобы Участника закупки при проведении открытого конкурентного отбора в электронной форме на оказание услуг по осуществлению строительного контроля за буровзрывными работами.

Судами установлено, что при рассмотрении жалобы УФАС пришел к выводу о необоснованном отклонении договора, представленного Участником закупки, в связи с чем оценка заявок Участников закупки произведена с нарушением требований действующего законодательства.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Заказчик обратился в арбитражный суд с заявлением.

Заказчиком в закупочной документации предусмотрено, что участники должны соответствовать требованию - осуществление участниками за последние три года, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в конкурентной закупке, поставок товаров, выполнение работ (оказание услуг), по тематике закупки.

Суды отметили, что представление Участниками закупки договоров о выполнении за последние три года работ на оказание услуг по осуществлению строительного надзора за буровзрывными работами, не влияло на решение вопроса о допуске участников к конкурентному отбору.

Вместе с тем, судом установлено, что дата окончания срока подачи заявок-15.10.2020; закупочной документацией не предусмотрено представление в составе заявки документов, подтверждающих факт выполнения договоров, в частности актов и иных документов; в составе заявки Участник закупки представил договор от 01.11.2016 на оказание услуг по осуществлению строительного контроля за буровзрывными работами с датой завершения 31.07.2019; при оценке заявки данный договор не был учтен (баллы не начислены) в связи с его заключением за пределами трехлетнего срока.

Из буквального содержания закупочной документации не следует, что представляемый участником конкурентного отбора договор должен быть не только исполнен, но и заключен в течение последних трех лет.

Таким образом, кассационный суд пришел к выводу о соответствии решения и предписания УФАС действующему законодательству, признал Заказчика нарушившим Закон № 223-ФЗ (ст.3), которые выразились в предъявлении к Участнику закупки требований, не предусмотренных закупочной документацией.

Судами трех инстанций Заказчику (заявитель) отказано в удовлетворении требований об оспаривании решения и предписания УФАС, вынесенных в рамках рассмотрения жалобы Участника закупки при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по строительству автомобильной дороги.

Судами установлено, что решением УФАС жалоба на действия Заказчика признана частично обоснованной, в действиях Заказчика, установлено нарушение Закона № 44-ФЗ (ст. 54.3), выдано предписание об устранении нарушений, которые Заказчик оспорил в судебном порядке.

Судами отмечено, что конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.

Согласно конкурсной документации Заказчика Критерий № 1 содержит, в том числе Показатель № 1, в рамках которого оцениваются контракты (договоры) «общее количество надлежащим образом исполненных участником закупки контрактов (договоров), предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, заключенных участником закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ  и/или Законом № 223-ФЗ  за последние 5 лет, предшествующих дате подачи заявки на участие в конкурсе, цена каждого из которых составляет не менее 30% (тридцати процентов) от начальной (максимальной) цены контракта.

Под надлежащим образом исполненными участником закупки контрактами (договорами) в конкурсной документации понимается контракт (договор), исполненный без штрафных санкций, пеней и так далее, при этом в случае, если штрафы, пени уплачены в срок и общая их сумма не превышает 0,1% от цены исполненного контракта (договора), указанный контракт (договор) будет считаться надлежащим образом исполненным».

Вместе с тем, суды пришли к выводу, что Заказчиком ненадлежащим образом установлен порядок оценки заявок участников закупки, поскольку в конкурсной документации установлена исключительно минимальная стоимость контрактов (договоров), необходимых для получения баллов участниками закупки, при этом формулы и пропорциональной зависимости для присвоения баллов в конкурсной документации не содержится, что не соответствует законодательству Российской Федерации о контрактной системе, а также с учетом установленного Заказчиком порядка оценки не представляется возможным выявить наилучшее предложение среди участников поскольку контракты с суммой ниже 30% от начальной (максимальной) цены контракта (то есть ниже 992.416.921,57 руб.), представленные участниками, не оцениваются,  наличие же штрафных санкций не может свидетельствовать об отсутствии у Участника закупки требуемого опыта.

Судами трех инстанций Заказчику (заявитель) отказано в удовлетворении требований о признании незаконными решения УФАС, вынесенными в рамках рассмотрения жалобы Участника закупки при проведении запроса предложений в электронной форме на выполнение работ по строительству здания амбулаторно-поликлинического корпуса.

Судами установлено, что УФАС жалобу Участника закупки на действия Заказчика, выразившихся в   ненадлежащим установлении порядка оценки заявок по показателю «Обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами, в части наличия у Участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ», критерия «Квалификация участников закупки, в том числе, наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» признал обоснованной, выдал предписание Заказчику об устранении нарушений. Решение УФАС Заказчик обжаловал в судебном порядке.

Судами отмечено, что установление в документации о закупке критериев оценки заявок, не коррелирующих с объектом закупки, влечет невозможность определить наиболее квалифицированного участника, в связи с чем у заказчика возникают необоснованные риски срыва выполнения работ контрагентом, не подтвердившим наличие у него опыта, необходимого для надлежащего выполнения обязательств.

Также суды отметили, что Заказчиком неправомерно установлен показатель № 1 критерия № 1, что не соответствует Правилам № 1085 (п.27.2) и Закону № 44-ФЗ.

Кроме того, в рамках критерия № 1 установлен показатель "Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема» (далее - показатель N 2), в котором установлен следующий порядок оценки заявок: "Учитывается опыт участника по успешному выполнению строительных работ по строительству/реконструкции объектов капитального строительства, подтвержденный копиями контрактов (договоров), заключенных и надлежаще исполненных в период с 01.06.2016 до даты окончания подачи заявок на запрос предложений, сведения о которых размещены в ЕИС, с ценой каждого такого контракта не менее 90% от начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится запрос предложений (стоимость в рублях)".

При этом согласно документации о запросе предложений в рамках показателя № 2 критерия № 1 предусмотрен следующий порядок присвоения баллов: «Отсутствие опыта выполнения работ (при отсутствии информации по данному показателю и/или при отсутствии подтверждающих документов) - 0 баллов; наличие опыта выполнения работ в количестве от одного до двух (включительно) исполненных контрактов (договоров) - 50 баллов; наличие опыта выполнения работ по трем и более контрактам (договорам) (при наличии подтверждающих документов) - 100 баллов».

Суды, признав обоснованным решение УФАС, пришли к выводу о том, что вышеуказанный порядок присвоения баллов свидетельствует об отсутствии пропорциональной зависимости между количеством присваиваемых баллов и представленных к количественной оценке сведений, что не соответствует Закону № 44-ФЗ.

Судами также отмечено другие нарушения Заказчика - документация размещена не в полном объеме; неправомерно осуществлено объединение в один предмет закупки выполнение строительных работ и поставки товаров, поскольку данные товары, работы образуют разные товарные рынки, не обладают какими-либо родовыми, однородными признаками, а также не имеют функциональную и технологическую связь между собой, что приводит к необоснованному ограничению количества участников закупки.

Судами апелляционной и кассационной инстанций удовлетворены требования Участника закупки (заявитель) о признании недействительными конкурентного отбора по строительству объектов газораспределения.

Судами установлено, что заявитель, не согласившись с подведением итогов конкурентного отбора, обратился в арбитражный суд с иском.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда в части обязания Заказчика провести повторную оценку заявок участников конкурентного отбора, признанных соответствующими требованиям документации о конкурсном отборе и учесть при оценке заявки заявителя документы, приложенные к техническому предложению, договоры, справки о выполнении работ, аналогичных предмету закупки, 10 отзывов о ранее выполненных работах, аналогичных предмету закупки, сведения об общем количестве персонала заявителя, указанное в справке о кадровых ресурсах.

При этом суд отметил, что договоры, поименованные в справке заключены на выполнение работ по строительству объектов газораспределения аналогичных предмету конкурентного отбора.

Не принятие данных договоров Заказчиком ввиду того, что стоимость работ по актам КС-2 не соответствует (меньше) стоимости работ, согласованных в договорах, что свидетельствует, по мнению Заказчика, о невыполнении работ по данным договорам в полном объеме, не обоснованно.

Как установлено судами,  заявителем в отношении договоров были представлены в составе акты приемки законченного строительством объекта (форма КС-11), акты приемки законченного строительством объекта газораспределительной системы по форме СП 62.13330.2011, акты приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией (форма КС-14), акты выполненных работ формы КС-2, что подтверждает факт исполнения работ по договорам.

Таким образом, суд пришел к выводу о том, что Заказчик необоснованно не учел при оценке заявки заявителя договоры, поименованные в пунктах 3, 5, 7, 8, 9 справки о выполнении работ (оказании услуг), аналогичных предмету конкурсного отбора, допущенные Заказчиком нарушения при оценке заявки заявителя привели в необоснованному занижению количества присвоенных заявителю баллов по подкритерию «Опыт выполнения аналогичных работ».